Gør bankerne mere modstandsdygtige

Bankernes egenkapital er på trods af øgede kapitalkrav stadig meget lav. Enhedslisten vil gøre bankerne mere modstandsdygtige ved at øge kapitalkravene til de største banker, udfase mulighederne for at omgå kapitalkrav med kreative interne modeller, og ved at indføre et såkaldt loft over gearing.

I årtierne op til finanskrisen voksede finanssektorens udlån markant, uden at egenkapitalen voksede med. Med andre ord gearede man sin virksomhed højere og højere.

I USA havde de største banker en egenkapital på omkring 3 pct. af de samlede aktiver – svarende til en gearing på 1:33. I Europa var enkelte storbanker som Deutsche Bank nede på en egenkapital på 1,5 pct. af de samlede aktiver. I Danmark var udviklingen den samme. I årene op til krisen voksede gearingen markant. I 1998 havde Danske Bank en gearing på 1:20 – dvs en egenkapital på 5 pct. af aktiverne. I 2008 var gearingen oppe på 1:36, med en egenkapital på 2,5 pct. af de samlede aktiver. Et fald på 4-5 pct. i værdien af bankens aktiver ville gøre dem insolvente. Og det var tæt på at ske for Danske Bank.

Siden krisen er finanssektorens gearing blevet en anelse mindre, men ligger stadig på et bekymrende højt niveau. Danske Banks egenkapital udgjorde i 2018 omkring 4 pct. af de samlede aktiver.[i]

Kapitalkrav øger modstandsdygtigheden
Øgede kapitalkrav er en måde at styrke bankernes modstandsdygtighed over for økonomiske chok. Det vil bidrage til at gøre banksystemet mere robust og reducere den regning, som skatteyderne risikerer, at skulle samle op, hvis bankerne kommer i krise.[ii] Forskning viser, at banker med større kapitalbuffere bedre kan modstå store, pludselige tab.[iii]

Der kan stilles forskellige typer af krav til bankers kapital. Det mest centrale krav i dag er det såkaldte solvenskrav. Solvenskravet er et krav om, at pengeinstitutterne skal have opbygget en vis kapital, som skal udgøre en bestemt procentandel af alle instituttets aktiver. Denne kapital kan instituttet opbygge på forskellig vis, men primært gennem indtjeningen og instituttets ejere, dvs. i form af udstedelse af f.eks. aktier eller andelsbeviser, og dele af kapitalen kan udgøres af såkaldt ansvarlig lånekapital.

Denne kapital skal bruges i tilfælde af, at mange af instituttets lånere kommer i økonomiske problemer og ikke kan betale deres lån tilbage til instituttet. Er der i gode tider opbygget en stor kapitalbeholdning, vil instituttet således fortsat kunne honorere de personer og virksomheder, som har lånt penge til instituttet f.eks. ved at sætte penge ind på en bankkonto.

Den risikovægtede model
De kapitalkrav, vi stiller i Danmark, tager udgangspunkt i forholdet mellem egenkapital og såkaldt risikovægtede aktiver. Hvor stort kravet er til egenkapitalen, afhænger i denne model af, hvilke typer udlån instituttet har, fordi forskellige typer udlån har forskellig sandsynlighed for dårlige betalere. Der foretages en risikovægtning af aktiverne, sådan at visse typer af udlån kræver mere egenkapitaldækning end andre. Realkreditinstitutter har f.eks. lavere solvenskrav end banker.
Både solvenskrav og risikovægtning udarbejdes af den såkaldte Basel-komité, men implementeres forskelligt i forskellige lande.

I EU besluttedes det med CAD II-direktivet at åbne op for brugen af såkaldt interne modeller for opgørelse af risikovægtning, hvilket blev implementeret i Danmark under Nyrup-regeringen i 2001.[iv] Anvendes interne modeller til at opgøre risikovægtningen, så er det banken selv, der vurderer risikoen for, om lånene kommer hjem, dog under opsyn af Finanstilsynet. Alternativt kan der anvendes de såkaldte standardmodeller, som er udviklet af Basel-komiteen.

Brugen af disse interne modeller kan være meget afgørende for, hvor meget kapital en bank skal lægge til side for at leve op til solvenskravet. En analyse fra KRAKA fra 2013 viste således, at de banker som benyttede standardmodellerne, havde en risikovægtning, der var to en halv gang større end de banker, som benyttede interne modeller,[v] hvilket også betyder, at kapitalkravet er to en halv gange større.
Der er flere problemer ved at lade bankerne vurdere risikoen for deres udlån selv.

For det første er der risiko for, at bankerne er for optimistiske og dermed foretager for mange risikable udlån i forhold til deres kapitalpolstring. For det andet er disse interne modeller meget komplekse, [vi] hvilket gør det tilsvarende sværere for tilsynsmyndighederne at føre et effektivt tilsyn med, om finansinstitutterne overholder solvenskravene.[vii]

For det tredje skævvrider brugen af interne risikovægtningsmodeller konkurrencen mellem de store institutter, der har råd til at benytte sig af dem, og de mindre institutter der ikke har computerkraft og ekspertise til at gennemføre de komplekse beregninger, som ligger bag de interne modeller. Dermed kan de store pengeinstitutter mindske deres reelle solvenskrav markant, og skal derfor rejse relativt set mindre kapital end de små banker, som anvender standardmodellerne.

Basel-komitéen har med færdiggørelsen af Basel III-kravene/Basel IV forsøgt at begrænse anvendelsen af interne modeller ved at indføre et såkaldt outputgulv. Outputgulvet er en minimumsgrænse for, hvor meget de interne modeller må afvige fra standardmodellerne. Der er lagt op til, at outputgulvet skal være 72,5 pct. svarende til, at bankerne kun kan sænke solvenskravet med 27,5 pct. ved anvendelse af interne modeller.[viii]

Der er også længe fra Basel-komitéens side blevet arbejdet for, at der indføres et loft for den rene relation mellem egenkapital og balance –en såkaldt Leverage Ratio Requirement (LLR). EU-landene blev i sommeren 2018 enige om at indføre et loft for gearing på 1:33 – dvs. at egenkapitalen skal udgøre mindst 3 pct. af de samlede aktiver. Det er dog et meget lavt krav, som svarer til den gearing, som den amerikanske finanskoncern, Lehmann Brothers, havde lige før deres krak.  Og det har medført kritik fra en række eksperter.

Mervin King, der i mange år var chef for den britiske nationalbank, mener, at et krav om gearing på 1:10 ville være et mere fornuftigt udgangspunkt, mens andre eksperter mener, at der burde indføres et krav på en egenkapital på mindst 15 eller 20 pct. af egenkapitalen.[ix]

I Norge har man indført et gearingsloft på 5 pct. for alle banker og på 6 pct. for SIFI-institutter.[x]

Enhedslisten foreslår

Som redskaber til at øge især de store bankers kapitalpolstring og dermed øge deres modstandsdygtighed over for finansiel uro, foreslår Enhedslisten følgende tiltag, der kan gennemføres enkeltvis eller samlet. Hvis de gennemføres samtidig skal indfasningsperioderne øges. Der skal generelt tages hensyn til de mindre fællesejede pengeinstitutter og til realkredittens særlige forhold.

1. Højere kapitalkrav til SIFI-institutter
   De danske SIFI-institutter skal fremover stilles samme kapitalkrav, som gælder i Norge, Sverige og Finland.

• Det systemiske bufferkrav hæves til 5,0 pct.
  Enhedslisten vil øge det systemiske bufferkrav til SIFI-institutterne til 5,0 pct. af risikovægtede eksponeringer. SIFI-institutterne får to år til at leve op til det nye kapitalkrav.

2. Afskaf de store bankers interne risikovægtningsmodeller
   Med henblik på dels at sikre mere velpolstrerede storbanker, dels sikre mere lige konkurrencevilkår mellem store og små banker, skal muligheden for at benytte interne risikovægtningsmodeller afskaffes.

• Interne risikovægte udfases frem mod 2025
  Enhedslisten vil afskaffe de interne risikovægte endeligt i 2025. De institutter, som anvender interne risikovægtningsmodeller, skal til den tid have en kapitalfinansiering, der kan understøtte deres risikovægtede aktiver opgjort efter de standardiserede metoder. Det skal sikres, at standardmodellerne tager højde for at forskellige typer udlån er forbundet med forskellige risici. Særligt er det vigtigt, at de tager højde for den lave risiko, der er knyttet til danske realkreditudlån. Såfremt Basel-komitéens standardmodeller for boliglån ender med at ligge for langt fra de forhold, som kendetegner danske realkreditlån, så må Finanstilsynet udarbejde en særlig dansk standardmodel for netop realkreditlån.
• Krav om offentliggørelse frem til 2025
  I perioden frem til 2025 skal de banker, der opgør deres solvenskrav ud fra interne modeller, have pligt til at offentliggøre, hvad solvenskravet ville være ved brug af standardmodeller, så der bliver fuld gennemsigtighed og mulighed for at sammenligne solvensen i små og store pengeinstitutter. Dette blev anbefalet af Rangvid-udvalget, men ikke gennemført.

 

3. Indføre et ikke-risikovægtet kapitalkrav (LLR: Leverage Ratio Requirement)
   EU indfører pr. 1. januar et LLR-krav på 3 pct. Det er dog et alt for lavt krav, som ikke giver den nødvendige sikkerhed. Inspireret af f.eks. Norge indføres et skrappere loft for gearing, end det som EU har vedtaget.

• Nationalt loft for gearing på 10 pct.

Over en periode på 5 år indfases et gearingsloft på 1:10, således at egenkapitalen kommer til at udgøre 10 pct. af de samlede aktiver. Der skal i implementeringen tages hensyn til de ikke-aktieselskabsejede finansvirksomheder, som kan have udfordringer ved at sikre sig den nødvendige egenkapital. Ligesom der også skal tages særlige hensyn til realkreditinstitutterne.

I den periode hvor bankerne bygger kapital op for at leve op til de nye kapitalkrav, skal det ikke være tilladt for dem at udbetale udbytte til deres aktionærer.

Myten om, at øgede kapitalkrav gør ondt på samfundsøkonomien og bankerne
Når de politiske diskussioner falder på øgede kapitalkrav, påstår bankerne ofte, at det vil skade samfundsøkonomien ved at øge bankernes finansieringsomkostninger, mindske kreditudbuddet og dermed begrænse den økonomiske vækst.[xi]

Men det er ifølge Nationalbanken myter: Øgede egenkapitalkrav er ikke nødvendigvis dyrere, hvis man tager højde for, at det mindsker risikoen for både aktionærer/andelshavere og kreditorer, når banker øger deres egenkapital.

Egenkapitalgrundlaget kan øges ved at udstede nye aktier eller ved at beholde indtjening i banken. Dermed øges bankens egenkapital, mens bankens gæld sænkes. Der sker med andre ord en ændring af bankens passivside, mens aktivsiden (udlån m.m.) forbliver uændret.

Ifølge det nobelprisvindende Modigliani/Miller-teorem fra 1958 vil øget egenkapital ikke udgøre en øget omkostning for bankerne. Bankens finansieringsomkostninger er ikke bestemt af passivsiden men alene af størrelsen og risikoen på bankens aktivside (udlån m.m.). Da øgede kapitalkrav ikke ændrer på bankens aktivside vil finansieringsomkostningerne være uændret. [xii]

Øget egenkapital er altså ikke nødvendigvis en ”dyr” finansieringskilde, hvis man tager højde for, at der sker en tilpasning af afkastkrav og renter, når den enkelte banks passivsammensætning ændres. Dette underbygges af empiriske studier af britiske banker i årene 1997-2010 og af empiriske studier af de store nordiske banker i årene 2000-2015.[xiii] Tilsvarende viser Nationalbankens undersøgelse af afkastkrav til store europæiske banker i 2017 da også en klar sammenhæng mellem høje niveauer af egenkapital og lave afkastkrav.[xiv]

Desuden viser tidligere erfaringer, at en forhøjelse af kapitalkravene ikke er ensbetydende med et lavere kreditudbud. Mens danske banker og realkreditinstitutter har forøget det gennemsnitlige niveau for den egentlige kernekapitalsprocent i forhold til risikovægtede aktiver fra 11,3 til 18,2 pct. siden 2009, er udlånene faktisk steget med i gennemsnit 1,6 pct. om året.[xv] Opbygningen af øget egenkapital har altså ikke kostet på udlånet til realøkonomien.

Der er således ikke empirisk belæg for, at øgede kapitalkrav skader samfundsøkonomien. Tværtimod peger forskning på, at der kan være samfundsøkonomiske gevinster ved, at bankerne bliver bedre polstret. I en rapport fra Arbejdsgruppen for eftersyn af den finansielle regulering, nedsat af Erhvervsministeren, estimeres det, at de danske pengeinstitutters øgede kapitalisering i perioden 2007 til 2013, vil have nettogevinster for samfundet, der på lang sigt vil svare til mellem 0,3 pct. og 1,1 pct. af BNP.[xvi]

De samfundsøkonomiske gevinster ved øgede kapitalkrav opnås ved, at de reducerer sandsynligheden for de meget hårde finanskriser. En bedre kapitaliseret finanssektor er mere modstandsdygtig og vil bedre kunne absorbere tab, som kommer i perioder med finansiel uro. Samtidig viser historiske data, at genopretningsperioden efter finansielle kriser er kortere, jo bedre kapitaliseret den finansielle sektor var, inden krisen indtraf, mens lave kapitalniveauer historisk set har været sammenfaldende med dybere finansielle recessioner.[xvii] Det er således påvist i studier af Danmark[xviii], Sverige[xix] og Storbritannien[xx], at fordelene ved at øge kapitalkravene opvejer omkostningerne.
—-(BOKS SLUT).

[i] Ibid. 257.

[ii] Liikanen, Erkki et al. (2012). High-level Expert Group on reforming the structure of the EU banking sector – Final Report. https://ec.europa.eu/info/system/files/liikanen-report-02102012_en.pdf  (s. 100); Andreasen, Brian Liltoft & Pia Mølgaard (2018). Kapitalkrav til banker – myter og facts

[iii] Bell, Stephen & Andrew Hindmoor (2017). Structural power and the politics of bank capital regulation- in the UK. Political Studies 65(3): 103-121.

[iv] Forslag til lov om ændring af lov om banker og sparekasser m.v., realkreditloven og lov om fondsmæglerselskaber. (Anvendelse af interne modeller til kapitaldækningsformål, etablering af filialer i andre lande og præcisering af insolvensbegrebet). http://webarkiv.ft.dk/samling/20001/lovforslag_oversigtsformat/l168.htm

[v] Kraka: SIFI-kapitalkrav og risikovægtede aktiver (2013). Er SIFI-kravene baseret på et for løst grundlag? http://www.kraka.org/sites/default/files/public/sifi-kapitalkrav_og_risikovaegtede_aktiver_aktiv_0.pdf

[vi] Stiefmüller, Christian (2017). The 2017 Banking Package: One Step Forward, Two Steps Back. FinanceWatch Policy Brief. Juni 2017: EIOPA, EBA & ESMA (2017). Joint Committee Report on Risks and Vulnerabilities in the EU Financial System. Joint Committee of the European Supervisory Authorities, 20.04.2017. https://esas-joint-committee.europa.eu/Publications/Reports/Spring%20Joint%20Committee%20Risk%20Report%20(JC%202017%2009).pdf og Ekspertgruppe under Erhvervs- og Vækstministeriet (2018). Effekter af Baselkomitéens anbefalinger om kapitalkrav til kreditinstitutter. Erhvervsministeriet, Februar 2018. https://em.dk/~/media/files/2018/effekter-af-baselkomit%C3%A9ens-anbefalinger-om-kapitalkrav-til-kreditinstitutter.ashx?la=da (s. 22).

[vii] Bell, Stephen & Andrew Hindmoor (2018). Are the major global banks now safer? Structural continuities and change in banking and finance since the 2008 crisis. Review of International Political Economy (25)1: 1-27

[viii] Andreasen, Brian Liltoft & Pia Mølgaard (2018). Kapitalkrav til banker – myter og facts. Danmarks Nationalbank, 27.06.2018. http://www.nationalbanken.dk/da/publikationer/Documents/2018/06/Analyse_Kapitalkrav%20til%20banker%20-%20myter%20og%20facts.pdf

[ix] Barsøe, Magnus (2018). Gud bevare afdragsfriheden. People’s Press: 263.

[x] DNB Group (2016). New regulatory framework. https://2016.dnb.no/new-regulatory-framework/

[xi] Bach, Dorte (2015). Nødgaard advarer: Vi har nok kapitalkrav. Børsen, 27.08.2018. http://borsen.dk/nyheder/avisen/artikel/11/119700/artikel.html ; Beck, Leonora (2017). Banker: Danskerne risikerer ekstraregning på ni milliarder kroner. TV2 Nyheder, 11.08.2017. http://nyheder.tv2.dk/business/2017-08-11-banker-danskerne-risikerer-ekstraregning-paa-ni-milliarder-kroner Hansen, Stine Luise (2017). Basel udmelding giver vigtig første afklaring. FinansDanmark, 07.12.2017. http://finansdanmark.dk/nyheder/2017/basel-udmelding-giver-vigtig-foerste-afklaring/

[xii] Raaballe, Johannes, Emil Snede Andersen & Jacob Kjær Bahlke: Mere egenkapital i de store nordiske banker – Hvad koster det for banken? Management Working Papers, Aarhus University (2017) http://econ.au.dk/fileadmin/site_files/filer_oekonomi/Working_Papers/Management/2017/wp17_08.pdf

[xiii] Raaballe, Johannes, Emil Snede Andersen & Jacob Kjær Bahlke: Mere egenkapital i de store nordiske banker – Hvad koster det for banken? Management Working Papers, Aarhus University (2017) http://econ.au.dk/fileadmin/site_files/filer_oekonomi/Working_Papers/Management/2017/wp17_08.pdf

[xiv] Andreasen, Brian Liltoft & Pia Mølgaard (2018). Kapitalkrav til banker – myter og facts. Danmarks Nationalbank, 27.06.2018. http://www.nationalbanken.dk/da/publikationer/Documents/2018/06/Analyse_Kapitalkrav%20til%20banker%20-%20myter%20og%20facts.pdf (figur 4, s. 4).

[xv] Andreasen, Brian Liltoft & Pia Mølgaard (2018). Kapitalkrav til banker – myter og facts. Danmarks Nationalbank, 27.06.2018. http://www.nationalbanken.dk/da/publikationer/Documents/2018/06/Analyse_Kapitalkrav%20til%20banker%20-%20myter%20og%20facts.pdf (s. 5)

[xvi] Arbejdsgruppe til eftersyn af den finansielle regulering (2018). Eftersyn af den finansielle regulering. Erhvervsministeret, April 2018. https://em.dk/nyheder/2018/04-27-arbejdsgruppe-anbefaler-forenklinger-af-den-finansielle-lovgivning (s. 29)

[xvii] Jordà, Òscar, Björn Richter, Moritz Schularick, Alan M. Taylor (2017). Bank Capital Redux: Solvency, Liquidity, and Crisis. NBER Working Paper 23287. https://www.frbsf.org/economic-research/files/wp2017-06.pdf

[xviii] Mikkelsen, Jakob Guldbæk & Jesper Pedersen (2017). A cost-benefit analysis of capital requirements for the Danish economy. Danmarks Nationalbank Working Paper No. 123. http://www.nationalbanken.dk/da/publikationer/Documents/2017/12/Working%20Paper%20nr.%20123.pdf

[xix] Bengtsson, Elias, Hovick Shannazarian, Per Åsberg Sommar, Kristian Jonsson & Magnus Jonsson (2012) – Appropriate Capital Ratio in Major Swedish Banks – An Economic Analysis. Sveriges Riksbank. https://papers.ssrn.com/sol3/papers.cfm?abstract_id=1986703

[xx] Brooke, Martin, Oliver Bush, Robert Edwards, Jan Ellis, Bill Francis, Rashmi Harimohan, Katharine Neiss & Caspar Siegert (2015). Measuring the macroeconomic costs and benefits of higher UK bank capital requirements. Bank of England. https://www.bankofengland.co.uk/-/media/boe/files/financial-stability-paper/2015/measuring-the-macroeconomic-costs-and-benefits-of